公共数据的内涵、范围以及权属界定

公共数据根据不同地区、不同地域，界定方式也不同。本篇文章将从三个方面：内涵、范围、权属界定，对公共数据做主要分析。虽说各个权属地的界定不同，但是对于公共数据的授权运营，需要各界一起努力。

伴随着各地公共数据授权运营如火如荼的展开，虽然各地取得了一些成效，但返回头看，到底什么是公共数据、公共数据包含什么、以及其权属配置如何界定等问题，各地在探索的过程中纷纷内心在不断发问。

一、公共数据的内涵

首先，我们先看下各地的数据条例或者管理办法中关于公共数据的描述：

《浙江省公共数据条例》将公共数据界定为：“本省国家机关、法律法规规章授权的具有管理公共事务职能的组织以及供水、供电、供气、公共交通等公共服务运营单位(以下统称公共管理和服务机构)，在依法履行职责或者提供公共服务过程中收集、产生的数据”。

《上海市公共数据开放暂行办法》将公共数据界定为：“本市各级行政机关以及履行公共管理和服务职能的事业单位（以下统称公共管理和服务机构）在依法履职过程中，采集和产生的各类数据资源”。

《深圳经济特区数据条例》对公共数据的定义是：“公共管理和服务机构在依法履行公共管理职责或者提供公共服务过程中产生、处理的数据”。

《苏州市数据条例》的定义是：“指本市国家机关，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，以及其他提供公共服务的组织（以下统称公共管理和服务机构）在履行法定职责、提供公共服务过程中产生、收集的数据”。

《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》对公共数据同样是从履职和提供公共服务两个方面进行对界定。即：对各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的公共数据，加强汇聚共享和开放开发，强化统筹授权使用和管理，推进互联互通，打破“数据孤岛”。

综上，公共数据即党政机关、法律法规规章授权的具有管理公共事务职能的组织以及供水、供电、供气、公共交通等公共服务运营单位，在依法履行职责或者提供公共服务过程中收集、管理、产生的数据。

二、公共数据的范围

这一块目前很多地方都存在疑问，笔者认为从公共数据来源看，公共数据主要包含五种类型：

1. 政务数据，即政务部门依法履职过程中采集、获取的数据；
2. 具有公共职能的企事业单位在提供公共服务和公共管理过程中产生、收集、掌握的各类数据资源，如教育医疗数据、水电煤气数据、交通通信数据等；
3. 由政府资金资助的专业组织在公共利益领域内收集、获取的具有公共价值的数据，如基础科学研究数据；
4. 具有公共管理和服务性质的社会团体掌握的与重大公共利益相关的数据；
5. 涉及公共服务领域的其他数据，如社会组织和个人利用公共资源/权力，在提供公共服务过程中收集、产生的涉及公共利益的数据。

三、公共数据的权属界定

为什么会突然提这个问题？

因为公共数据授权运营最终是有收益分配的，一旦牵扯到收益，那其实就会有权属的界定。

1. 权属地界定

虽然数据二十条中提出了所谓的三权分置，即数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权，但是关于公共数据的具体权属各地仍有不同的考虑。

比如：

一是回避公共数据权属配置议题。

如上海市在公共数据立法时并未界定公共数据权属关系，仅规定公共数据开放主体的具体范围。

浙江省在公共数据立法时也采取相同思路，在不明确公共数据开放主体是否对公共数据享有权益的情况下，明确要求其做好本部门公共数据开放、利用及安全管理等相关工作。

二是明确规定公共数据归国家所有。

如福建省在公共数据立法时指出，政务数据属于国家所有，纳入国有资产管理。

重庆市在公共数据立法时也采取类似的公共数据权属界定模式。

西安市在公共数据权属界定时既明确了公共数据的权属，又厘清了公共数据权利内容。

《西安市政务数据资源共享管理办法》规定，政务数据资源权利包括所有权、管理权、采集权、使用权和收益权。政务数据资源所有权归国家，属于国有资产管理范畴，政务部门依据法定职能对相关政务数据资源享有采集权、管理权、使用权。

三是明确规定公共数据归属政府所有。

如河北省在政务信息管理立法时规定政务信息资源归政府所有。

广东省在相关规范性文件中也明确指出政务数据所有权归政府所有。

2. 权属地界定特点

归纳现有公共数据立法实践可知，其在公共数据权属界定时呈现如下特点：

第一，对公共数据法律属性尚未形成统一认识。

现有实践倾向于将公共数据界定为国家所有的资源。无论是将公共数据视为国有资产还是将之界定为新型公共资源，在本质上都是将公共数据视为国家所有的资源。

第二，对公共数据权利归属尚有较大争议。

将公共数据归属国家所有抑或是归属政府所有都有实践及理论支撑。多数规制实践倾向于认为公共数据应归属国家所有。

即便如此，现有规制实践依然认为政府对公共数据拥有支配权并享有相应权益。

如福建省在政务数据立法时明确规定政务数据利用参照国有资产运作模式展开，数据管理机构对授权开发类数据应采取公开招标等竞争性方式确定授权开发对象，以此明确政府对公共数据享有的支配权利。

第三，尝试对公共数据权利内容展开规范建构。

如西安市在规制政务数据时规定政务数据权利包括所有权、管理权、采集权、使用权和收益权。

• 从其条文内容看，公共数据所有权归国家所有，政府对公共数据享有采集权、管理权、使用权。
• 从制度设计层面看，其倾向于从公共管理角度建构公共数据权利体系。

如何制定有效的权属细则，笔者认为首先需要加强对于公共数据权利的理论研究。

现有研究基于企业数据保护建构的“知识产权论”、“公开传播权论”、“数据资产权论”、“数据权论”及“数据权益论”等理论模型对于公共数据权属建构具有借鉴意义，当然各地也在探索，比如浙江也在实践着数据产品知识产权的建立。

其次是构建国家层面的上位法律支撑，目前无论《宪法》还是《民法典》都难以有效回应公共数据权属界定议题。

四、结语

正如笔者在前面的《如何展开公共数据授权运营》、《公共数据授权运营关键点》文章中所说：公共数据授权运营落地到每一个环节均存在各种细节问题需要处理，当然这里面都是全社会各界人士群策群力需要去努力的。

总之一句话，目标是清晰的、方向是正确的、道路是曲折的。

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