薛 澜｜新兴科技领域国际规则制定：路径选择与参与策略

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薛澜

国务院参事，清华大学苏世民书院院长、人工智能国际治理研究院院长、中国科技政策研究中心主任

摘要新兴科技的创新发展正塑造着全球经济、贸易与政治格局。围绕新兴科技的国际规则建构，不仅是主要科技大国占据发展高地、引领产业方向的战略部署，更是国家安全的重要关切。随着全球科技竞争与战略博弈日益加剧，突破科技与贸易封锁，运筹深度参与国际规则制定是保障国家安全、促进产业发展、增强国际话语权的关键。当前，我国应从规则形式、战略目标、行动机制等维度综合考虑和理解全球新兴科技领域国际规则制定的总体格局，立足议题重要性、争议性、关联性，从新兴科技的战略议题图谱中着重考虑和选择适宜领域发力。在整体把握全球新兴科技创新与发展规律的基础上，增强互信共识理念引导、融合制度设计与执行路径、培育参与主体和协作组织、强化技术交流与战略合作，以构成我国参与全球新兴科技治理的多层次思路。
全球化进程下的人类科技创新活动已进入空前密集活跃期。以新一代信息技术、生物技术、新能源技术等为代表的新兴科技正在催生和孕育重大的产业变革。相比以往的科学技术，这些前沿科技的创新发展规律、产业发展方式、全球红利释放速度等均具有新特点，使得科技领域的国际公约、协定、准则、标准等国际规则框架建构呈现出了新博弈形态。例如，地缘政治考虑和冷战思维抬头引致大国科技竞争日益加剧，部分国家将涉及人权、民族安全、社会公平等意识形态议题与新技术发展应用挂钩，导致既有国际规则执行频受国际贸易冲突挑战。新兴科技领域占据优势地位的“权力行为体”开始活跃，更具弹性的规则制定方式和包容性的治理工具成为了前沿科技的普遍治理选择。由此可见，在科技全球化的当下，围绕新兴科技的国际规则建构是关乎人类命运共同体构建和全球科技治理的重要命题。

运筹新兴科技领域国际规则制定是主要科技大国占据未来全球经济格局优势地位、引领全球经济发展方向、展现科技大国责任与形象的重要战略部署。一方面，作为新兴产业国家，我国参与国际规则制定是破局当前相对不利国际环境的路径之一。全球科技博弈已深刻影响我国国家安全与新兴产业发展，如美国限制科技人才流动，出台芯片法案和科技投资禁令等做法对我国关键产业链安全造成了一定程度的威胁，尤其是拜登政府签署的“对华投资限制”行政命令，更是涉及量子技术、人工智能、先进半导体等前沿科技。另一方面，不断提升的科技创新实力对我国参与全球科技治理的责任担当也提出了更高的要求。随着科技创新能力增长及企业在全球产业链中优势地位趋显，我国参与国际规则与标准制定更为积极，全球治理贡献逐步获得国际社会认可。虽然部分小群体试图“污名化”我国全球科技治理的参与行动，并将我国排斥于一些国际治理体系之外，但是我国推动构建人类命运共同体的目标始终不变。2023年9月，我国外交部发布《关于全球治理变革和建设的中国方案》，提出新兴科技领域是全球治理新疆域，各国应推动形成具有广泛共识的治理框架和标准规范。这一在国际舞台上发出治理倡议的新举措，引起了国际社会的广泛关注，开启了我国在复杂国际形势下，肩负新兴科技大国责任担当，保障国家科技与产业安全，积极探索和参与新兴科技领域国际规则制定的新局面。

运筹新兴科技领域国际规则制定的战略意义

在当下，基于不断提升的科技创新实力，运筹新兴科技领域的国际规则制定，在国际上更多地发出中国声音、提供中国方案、贡献中国智慧，既是我国肩负大国责任的体现，亦是促进新兴科技为全人类谋取福利的题中之义。具体而言，我国运筹新兴科技领域国际规则制定具有四方面的战略意义。第一，新兴科技发展过程中的动态性、交叉性、不确定性等特征，将推动全球科技治理进入新一轮变革期。新兴科技的动态性表现为技术方法、应用功能迭代速度快，在累进式创新过程中新风险频现，这要求相应的国际治理规则应时而变；新兴科技的交叉性往往体现为跨领域、跨边界的知识与应用创新，这对原本建立在学科或产业边界基础上的传统全球科技治理规则产生重大冲击；新兴科技的不确定性既有内在发展规律、逻辑的不确定性，也存在变革价值与潜在风险，这都要求治理规则的执行者准确把握时机并及时干预，实现敏捷反应。这三方面新特征在影响既有全球科技治理规则有效性的同时，也将推动新规则的建构与改革。在此变革进程中，任何国家都没有绝对优势，尤其是在全球科技治理体系建设和发展方向共识均滞后的情况下，对后发新兴科技大国而言实际上存在新的参与机遇。第二，新兴科技领域的国际规则制定是提升国家竞争力、推动全球共同发展的关键举措。新兴科技关乎国家竞争力与全球共同发展，参与其国际规则制定可使各国兼顾国家产业发展与参与全球治理的共同需求。国家竞争力表现为全球博弈视野下的国家能力相对优势，这既包括技术与产业优势，更兼具治理优势，尤其是参与全球科技治理的能力。与此同时，全球共同发展需要国际社会联手，合理地应对新兴技术风险，推动技术包容性发展。在此基础上，新兴科技领域国际规则形成将有助于进一步减少市场逐利下的“公地悲剧”现象，在对新兴技术应用所带来的全球性风险进行治理的同时，推动各国走向利益汇合点，共享技术红利。鉴于新兴科技领域国际规则对各国技术和产业发展具有差异化影响，基于本国比较优势而提议、主导的国际规则将更有利于本国深度参与全球技术占位和产业分工合作。第三，运筹新兴科技领域国际规则制定，既有助于“反击”西方大国技术压制，也助益我国产业获益。纵观科技发展历史，以美、德、日、英等为主的工业制造强国，无一不在抢占国际规则制定的制高点和话语权。当前我国正处于从制造大国向制造强国转变的高质量发展阶段，越来越多的中国企业实施国际化战略，布局海外市场，参与全球产业链竞争。但受国际规则制定与参与中的后发劣势，以及贸易和技术竞争、地缘政治摩擦影响，我国在新兴科技的全球化发展中面临更多风险与掣肘。例如，美国发布的《民主技术合作法案》号召美国主导下的技术合作国，针对中国在新兴及关键技术领域的国际标准与规范制定、联合研究、出口管控等方面进行联手遏制。当前，深度参与全球科技治理、运筹国际规则制定是扭转被动局面，并为我国技术及新兴科技产业发展保驾护航的必然选择。第四，运筹国际规则制定是我国在新兴科技优势领域承担大国责任，彰显良好国际形象的契机。当今世界正经历百年未有之大变局，全球科技与产业革命正深刻影响世界发展格局和国际竞争范式，其中新兴技术发展将各国推向全新竞争领域。当前，以中国为代表的新兴国家在全球产业链中的“新赛道”上逐渐展示出优势，为推动全球共同发展贡献力量。反观部分技术先驱国家，不仅没有发挥正面作用，反而将技术出口管制、禁止科技产业投资等作为打击别国产业发展的工具，制造“贸易脱钩”“科技脱钩”等局面，或以安全化需求“藉口”降低全球合作的主观意愿和动力。鉴于此，我国更应在优势产业和技术领域积极参与国际规则制定，传播中国声音、展现良好国际形象。

战略分析框架与议题图谱

以新产业革命和科技变革为代表的新兴科技广泛涵盖大数据、人工智能、生物技术、量子计算等诸多技术类型。不同类型技术发展规律和治理需求的异质性决定了相应国际规则形式的差异。与此同时，把握新兴科技领域国际规则的总体格局，还应建立在对各国参与目标和行动方案进行全面研判的基础上。因此，本文提出“规则形式、战略目标、行动机制”的战略分析框架，以整体把握当前新兴科技领域国际规则的情况。首先，科技领域国际规则呈现出多种形式，可分为硬性规则和软性规则。新兴科技领域的国际规则包括国际技术标准、接口协议、合同范本等“硬性”规则，如国际标准化组织（International Organization for Standardization, ISO）制定的各类技术标准、东盟发布的《数据跨境流动合同范本（MCC）》、网络层的各类接口协议等。这些“硬性”规则主要服务于技术发展过程中的“控制性”治理需求，如核心技术厂商形成企业联盟巩固垄断地位、保障国际贸易中商品和服务的一致性等场景，以实现技术标准推广、技术壁垒、专利产业化、产业霸权、市场锁定等。但是，国际规则还包含围绕特定议题或产业形成的发展指南、原则共识、倡议协议等“软性”规则，如经济合作与发展组织发布的《关于隐私保护与个人数据跨境流通指南》、联合国教科文组织发布的《人工智能伦理建议书》、机器人三定律等。这些“软性”规则通常服务于技术发展过程中的“发展性”治理需求，适用于国际争议较小的宏观议题、难以达成共识的国际谈判、政治敏感度高的议题等场景，以实现凝聚共识、利益合作、利益交换等需求。这其中既包括官方层面达成的共识，也包括由企业、非政府组织、科学家等民间力量推动形成的国际合作与规则。其次，国家参与国际规则制定目标多元，涵盖技术、产业、外交、全球等层面。一是技术层面，积极参与国际规则制定有助于本国推行其领先技术的标准，抢占技术贸易市场，并为本国企业的海外布局铺平道路；二是产业层面，寻找在全球产业链中的优势领域以及可合作的利益共通领域参与国际规则的制定，有助于谋取产业竞争主动权和扩大产业市场份额，争取话语权；三是外交层面，建立或推动全球治理制度的形成是大国外交的重要组成部分，参与国际规则的制定一方面是向全球展示负责任的大国形象，另一方面也便于回应他国对本国提出的外交批评或质疑；四是全球层面，参与国际规则制定是谋求国际和平与安全、促进经济与社会发展的主要路径。最后，国际规则参与的一般性行动方案有主导、参与、对话、倡议四种主要形式。基于各国与本国间长期形成的关系性质和全球经贸格局情况，国际治理环境大致可分为合作导向和对抗导向两种类型。针对各国优势领域和非优势领域两种情境，结合期望达成的参与目标，国家有四种主要的参与路径。在合作导向的优势领域形成“主导”，即政府、企业等主体牵头发布国际规则、组织国际标准，发挥国际合作领导力；在合作导向的非优势领域保持“参与”，一国在非优势领域的国际合作中未必具备号召力和影响力，但也需要积极寻找利益共同点，参与国际话语体系和发出本国声音；在对抗导向的优势领域争取“对话”，即在国际合作意向较弱、但本国的优势发展领域，领衔全球各国展开对话，通过官方或非官方渠道主动搭建对话平台，主导话语体系；在对抗导向的非优势领域提出“倡议”，在国际合作几率较小、本国不具有足够话语优势的领域，积极提出倡议，参与国际规则的塑造和形成。基于以上战略分析框架，一个相对适用于各国的新兴科技领域战略议题图谱跃然而出（如表1所示）。在技术层面，在基础类技术研发、开源类技术平台领域，各国倾向于国际合作，而在高端芯片等关系着企业甚至国家科技竞争力强弱的核心关键技术领域，各国则处于对抗局面。在产业层面，对于诸如自动驾驶、智能机器人、新材料等大多数新兴产业，企业联盟之间的合作居多，而对于具有公共风险，如关系民族的生物安全类产业，各国则倾向于独立研发；在外交层面，对于一些更具公共性的产品，如互联网、5G、跨境数据等，更需要国际合作释放其衍生价值和边际红利，而关系着国民安全，如生物特征识别产品的跨国运营，则更易受到他国的质疑、批判或抵制；在全球层面，关系着全球可持续发展的可再生能源、低碳技术、生命科学等方面更易达成国际共识，而涉及国际安全，如在军事方面的致命性自主武器、生物武器等研发领域相关国家常处于对抗性局面。表1  新兴科技领域国际规则制定的战略分析框架
来源：作者自制

关键新兴科技议题的选择

在理解运筹国际规则制定的总格局基础上，考虑到新兴科技领域的议题广泛，我国在国际规则参与领域选择时，应考虑议题重要性、争议性、关联性。综合上述分析框架，当前我国可以选择的国际规则参与领域是人脸识别与自动驾驶。第一，全球化利益、高风险关注下我国参与的重要性。人脸识别和自动驾驶都是备受关注的新兴科技议题，不仅在经济、社会等多个领域具备全球红利，其发展过程中引发的治理风险也亟需利益相关方的改革回应。我国在此议题中运筹国际规则能够更好地趋利避害、转危为机，获取较大效益。一是我国具备显著的技术和产业竞争优势，如云从、商汤等公司人脸识别算法名列前茅；禾赛、华为等企业激光雷达和毫米波雷达传感器具有技术优势；海康威视等企业在智能安防产品及解决方案方面占据全球市场领先地位。国家积极运筹国际规则制定可为相关技术国际标准主导和本土企业走出去奠定基础。二是两个领域均具备全球治理参与的高显示度，可为我国承担大国责任、展现大国形象提供契机和平台。鉴于当前国际社会对我国人脸识别隐私保护和自动驾驶隐私安全的质疑或污名化，我国有必要通过参与国际规则制定来消除负面舆论影响。第二，积极布局合作导向与对抗导向的两类争议性场景。人脸识别领域的竞争呈现了以对抗为导向的国际治理环境，而自动驾驶领域则具有全球合作的发展趋势，选择此两类议题运筹国际规则制定可体现出不同情况下新兴科技国际规则制定的全貌。在人脸识别领域，因相关技术涉及隐私信息保护、数据安全等诸多敏感议题，各国近年来对其监管日趋严格，而各地区规制制度的差异性也使得针对人脸识别的国际规则制定存在较大争议，我国企业在全球化过程中也随之面临较大的压力。相比之下，在自动驾驶领域，自动驾驶技术的发展红利更为突出，尽管仍然存在对数据安全等治理风险的担忧，但各国政府和企业在制定自动驾驶国际规则方面更多秉持实现规模经济的发展理念，以合作导向为主，参与自动驾驶的国际标准制定与布局。如日本加入国际汽车安全环境标准制定组织，联合英、德等国争夺国际标准制定权；宝马、奥迪、百度、安波福等企业开始合作起草国际标准，或成立行业联盟推动自动驾驶相关安全标准制定。第三，技术风险和关联性风险治理需求的议题关联性。不同技术领域与其他新兴科技领域的关联程度存在差异，选择分别代表特定技术风险和关联性风险的技术领域，可为在运筹其他新兴科技领域国际规则制定中出现的不同情形提供借鉴和参考。具体而言，人脸识别与其他新兴科技的关联性较小，更多体现单点技术的突破与在特定范围内的专业性应用。围绕其国际规则制定的讨论主要聚焦于对特定治理风险类型的回应，如智慧安防支持者认为人脸识别技术应用能够提高城市安全和市民人身安全，而反对者则认为其有侵犯隐私、加剧种族偏见的隐患，在技术更成熟、立法监管更完善之前应禁止或限制其使用。相反，自动驾驶是覆盖多种技术类型的“技术簇”，广泛覆盖芯片、算法、数据等多个新兴科技议题领域，所涉治理需求与风险也较为广泛。例如，中国蔚来、小鹏、合众等自动驾驶汽车企业依然主要向英特尔、英伟达购买自动驾驶芯片或捆绑算法，对国外芯片有较高的依赖度，产业发展进程一定程度上受到国际技术封锁影响。

参与全球新兴科技治理的思路建议

当前，我国应从增强互信共识理念引导，融合制度设计与执行路径，培育参与主体和协作组织，强化技术交流与战略合作等四个方面，构建参与全球新兴科技治理的多层次战略思路，保障国家科技与产业安全。第一，增强互信共识理念引导，凝结新兴科技领域发展思路以明确中国立场与态度。在各领域的国际标准和规则制定中，始终对外宣传国家核心理念。建议组织研判新兴科技的全球参与情况，政府有关部门牵头确立各领域的核心参与理念，并通过官方或非官方渠道让国内业界和学术界广泛知晓。在参与硬性和软性的国际规则形式制定中，多方参与主体在始终秉持统一核心战略目标的同时，可以灵活地多元表达与代表各自身份发声。同时，在凝结发展理念过程中，应尽可能地与具有国际影响力且与我国不存在根本冲突的区域性大国或国际组织（例如，欧盟、东盟、阿盟）展开充分对话。应充分关注其他国家的治理诉求和治理逻辑，并将其吸纳至本国新兴科技治理理念之中，进而为制定符合大多数国家的国际规则准备条件。第二，融合制度设计与执行路径，确保国际规则参与的顶层设计与国内微观执行的顺畅衔接。在新兴科技发展的不同领域政策中，开展国际合作已经成为了普遍的要求，当前应注重融合制度设计，以有效回应国际社会对中国有关话题的争议和质疑。注重与外交结合，打破国际社会对中国新兴技术发展的污名化和质疑。进行社会引导与布局，避免舆情事件发生。鼓励行业与企业积极参与，在容易引发争议的领域，弱化政府角色，引导民间行为。注重对外规则和对内规则的一致性，优先做好对内的制度建设，以提高中国对外发声的影响力。在整体对外交流松绑、简化流程、创造机会的背景下，还需制定相关领域的系统参与路径，对重要的全球治理平台（包括政府间国际组织和非政府间国际组织）进行研判，根据可参与契机及程度选择不同方案，整合各方资源，输出中国智慧，提升话语权。第三，培育参与主体和协作组织，形成并完善我国新兴科技国际规则参与的多层次网络。在中美博弈背景下，除了政府主体通过官方平台充分发声，还需要动员全社会力量联合打开中国参与全球治理的新局面，推动和鼓励科学家群体、科技企业、智库、高校、行业协会等主体与全球范围内的同行开展深入合作与交流。尤其注意推动重点头部企业研究院以企业身份参与国际规则事务构建，包括国际规则共同体的建设、国际组织会议的筹备、国际共识的谈判、国际论坛的参与，等等；培育中国科技创新人才的国际规则意识，提升其参与全球事务的能力；逐渐搭建、完善中国各类主体参与国际规则制定的社会网络，为发出中国声音提供成熟的渠道和平台，扩大影响力。第四，强化技术交流与战略合作，提升科技创新能力以找准参与途径进行内外联动布局。在新兴科技国际规则制定领域，区分技术与应用两个环节，更多重视技术层面的交流合作与互信共识以寻求“最大公约数”。技术优势是中国运筹国际规则的“硬通货”。对内做好科技人才培养和引进，增强科技奖励的“含金量”，设立促进高水平国际科技创新人才交流项目，在技术研发、专利合作等方面推动人才合力的形成。对外加强对中国技术国际获奖的宣传力度，在形成技术重大突破的领域扩大外宣效应，吸引国际合作。在新兴技术尚未确立国际标准的情况下，抓紧总结本国新兴产业领域的国内治理经验，依托对全球行业发展趋势的研判，运筹国际规则制定，使得中国在相关领域进行标准或规则的制定中能够掌握主导权。

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